武汉市长曾称“地方政府无权披露疫情”，专家：省级政府有宣布的权力

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文/《财经》记者王丽娜 编辑/鲁伟

经此新冠肺炎疫情防控一役，《感染病防治法》再次迎来修订契机。克日，有十多位专家学者撰写《修订有关条文的专家建议》。

“完善疫情预警制度”“进一步明确疫情公布权”“完善执法责任划定”等等，针对民众在此次疫情中普遍体贴的问题，专家们均有建言。

中国卫生法学会常务副会长、清华大学法学院教授王晨光告诉《财经》记者，现在中国有多部与感染病、公共卫生事件相关的执法法例，如《突发事件应对法》《感染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《感染病防治法实施措施》等，虽然执法框架比力完善，但相互之间并不匹配，制定时间和立法目的差别，在一些观点、适用主体、法式上也不完全一致。另外，相关执法划定存在不够清晰，操作性不强的情形，这些短板和不足就袒露在这次疫情应对中，值得反思与革新。

“刚开始病毒不确定、流传渠道不确定，毒性不确定，面临不确定因素，怎么能依法、科学、有序做出决议，需要我们的执法机制要设置得能够应对不确定因素，健全的制度不是死的，解决的是活的、不确定的因素。”王晨光说。

疫情升级后，王晨光也到场到疫情防控中，在2月8日国家卫建委调整宣布的专家组成员名单中，王晨光是两名执法界人士之一。前述《修订有关条文的专家建议》正是王晨光团结11位专家学者撰写的。

3月1日，国家卫健委党组在最新出书的《求是》杂志刊文，提出推动修订《感染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等执法法例。此前几天，司法部出台意见，强调要推动立法和文件正当性审核，适时修订感染病防治法及其实施措施、突发公共卫生事件应急治理条例。

《感染病防治法》上一次修订是在“非典”疫情之后的2004年，至今已已往快要16年时间。

同样到场《感染病防治法》修订建言的另有南开大学法学院教授宋华琳，他对《财经》记者表现，建议完善执法的立法目的、厘清《感染病防治法》与相关执法的关系、建设从预防到应对的全周期防控机制和制度、完善疫情信息陈诉和公布法式、明确防控措施执法依据、完善执法责任划定、明确相关观点术语界定等。

谁可以公然预警？

疫情早已发酵，但为民众所知源于网络上泛起的一份文件。2019年12月30日，《关于做好不明原因肺炎救治事情的紧迫通知》流传开来，这份通知称武汉华南海鲜市场陆续泛起不明原因肺炎，请立刻清查统计近一周接诊过的具有类似特点的不明原因肺炎病人，落款为武汉市卫健委医政医管处。

很快，这份文件的真实性获得媒体证实。越日，武汉卫健委首次公布肺炎疫情的情况通报：“未发现显着人传人现象，未发现医务人员熏染”。

2020年1月1日，武汉市公安局官方微博公布消息称，针对肺炎病例，武汉市卫健委就此公布情况通报，但一些网民不经核实公布、转发不实信息，已传唤、处置惩罚8人。

其时形势已然紧迫。《财经》记者获悉，1月3日武汉市某区曾召开不明原因病毒性肺炎防控事情紧迫集会，武汉卫健委要求迅速进入战时状态。但其时民众对此并不知情。

1月11日，武汉卫健委公布通报再次强调，未发现医务人员熏染，未发现明确的人传人证据。1月15日，武汉卫健委公布通报，指出新型冠状病毒“不清除有限度人传人的可能”，但该病毒“连续人传人的风险较低”。但据《财经》记者相识，仅在武汉市中心医院，1月11日，该院就收到职工疑似熏染病例3例，其中包罗眼科医生李文亮。

2004年《感染病防治法》修订时，明确国家建设感染病预警制度。《感染病防治法》授权国务院卫生行政部门和省级人民政府，凭据感染病发生、盛行趋势的预测，实时发出感染病预警，并凭据情况予以宣布。

对此，南开大学法学院副教授朱桐辉表现，建议将《感染病防治法》等执法法例中的预警明确为“对外预警”，细化发出对外预警的条件和情形，以提高实时性、透明性。

宋华琳告诉《财经》记者，预警制度是指凭据感染病疫情陈诉、监测资料，或者国际、海内疫情信息，对某种感染病或者不明原因疾病举行分析评估，对可能引起感染病在人群中发生、暴发、盛行发出的警示信息，并接纳应对措施。“这次疫情袒露出中国感染病预警制度公布存在一些问题，例如未来是否有可能授予国家、省级疾病预防控制机构在疫情预警和宣布方面的权力，让‘听得见枪声的人’去直接指挥公布。”

宋华琳建议，修法时应完善预警制度，明确感染病预警的内容，明确预警的信息公然制度。他认为，当泛起特定感染病陈诉或累积到一定病例数量后，此时行政机关的裁量权应收缩，出于风险防范的需要，必须宣布预警。他建议，感染病暴发、盛行时，应赋予省级卫生行政部门、省级疾病预防控制机构向社会宣布本行政区域感染病疫情信息的权力。

在重大疫情眼前，疾病预防控制机构该负担何种使命？2月27日，国家卫健委高级别专家组组长、国家呼吸系统疾病临床医学研究中心主任钟南山，在新闻公布会上回应疫情袒露出的防控体制机制等方面的短板时表现，“CDC（疾控中心）的职位要提高，而且有一定的行政权”。

钟南山指出，2020年1月3日就正式分散出病毒毒株，陈诉给了地方CDC，也陈诉给了国家CDC，“我以为我们CDC的职位太低了，CDC只是一个卫健委向导下的技术部门，CDC的特殊职位并没有获得足够的重视。在美国，在许多国家CDC是直通中央的，不需要逐级申报，甚至在特殊情况下可以直接向社会公报，但中国不是，是一级一级的。”

疾控机构在中国属于公益类的事业单元，恒久以来财政投入不足。自2018年深化机构革新开始，一些省份对包罗疾病预防控制中心在内的各种事业单元举行整合，打破了自上而下的疾控体系链条。

王晨光表现，现在疾控中心的功效定位和职责都不清晰，疾控中心的定位在新一轮的机构革新历程中另有待理顺。

直报系统失灵怎么办？

《感染病防治法》关于“疫情陈诉、通报和宣布”制度，划定了属地治理原则，要求任何单元和小我私家发现感染病病人后，根据行政治理区域，实时陈诉所在地县级疾病预防控制机构，再由县级疾病预防控制机构逐级上报或者举行直报。

2003年“非典”之后，中央和地方配合投资约7.3亿元建设“全国感染病与突发公共卫生事件监测信息系统”（下称网络直报系统）。

这个网络直报系统是中国预防感染病和突发公共卫生事件的手段之一，本应为早期探测、观察处置提供信息支撑。但在疫情暴发后最初的28天里却失灵了（参考《财经》2月25日报道:感染病网络直报系统投资了7.3亿，为何失灵了28天？），在1月24日新功效上线之前，主要通过口头、邮件、电话上报疫情。

宋华琳表现，现行法条中没有划定信息化、大数据、人工智能等在疫情陈诉、通报中的作用，建议在修法中明确感染病监测陈诉信息系统的执法职位，强化各级专业化疾病预防控制机构在信息搜集和公布中的作用。

现行《感染病防治法》划定，疾病预防控制机构应当主动收集、分析、观察、核实感染病疫情信息。疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员卖力感染病疫情信息治理事情，实时对疫情陈诉举行核实、分析。

现在，世界卫生组织的感染病疫情信息有两个泉源，“一是官方正式渠道，约占30%；二是非正式渠道，占70%。世界卫生组织特别强调，对来自各方面的信息都要予以充实重视。”这是时任全国人大常务委员会委员朱相远在2004年主编《感染病防治法释义》中的解释。

王晨光建议，在真正完善和发挥直报、上报系统功效的同时，不能把感染病信息集中在一个官方渠道上，应该更好地融汇社会上所有渠道的信息。他主张社会上差别的信息源，“总送还要归口，归到一个主管部门。归口这些信息的目的是预警，集中分析、判断，以及是不是启动应急状态。”

王晨光认为，在信息收集中有防范虚假信息的须要，但专业人士的信息不能忽视，另外对于敢于陈诉的人士还要有奖励，“这套制度，要让它有效的话，谁报了要有奖励，如果报了受到处罚，你说谁报。”

“要把人民群众生命宁静和身体康健放在第一位。差别的信息要能够有序进入到决议机构，这也是我们建议执法下一步修订的一个方面。”王晨光告诉《财经》记者。

地方政府无权披露疫情？

1月27日，武汉市长周先旺接受央视采访时表现，“各方面临我们信息的披露是不满足的”，“披露的不实时，这一点大家要明白，因为它是感染病，感染病有感染病防治法，它必须依法披露，作为地方政府，我获得这个信息以后，授权以后，我才气披露，所以这一点在其时许多（人）不明白。”

感染病疫情信息，是必须授权后才气宣布吗？对此，《感染病防治法》中直接对应的划定是，感染病暴发、盛行时，国务院卫生行政部门卖力向社会宣布感染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会宣布本行政区域的感染病疫情信息。

宋华琳解释，这涉及如何明白《感染法防治法》第38条的明白与适用。《感染病防治法》第38条第3款划定“感染病暴发、盛行时”，国务院卫生行政部门“可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会宣布本行政区域的感染病疫情信息”，但不能因此认为，面临新发的、不明的感染病，地方政府就无权宣布任何信息。

宋华琳指出，第38条第2款还划定，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期宣布本行政区域的感染病疫情信息。因此，他认为，省级卫生行政部门有宣布本行政区域内感染病疫情信息的权力，无论“感染病暴发、盛行”与否，省级卫生行政部门都有此权力，应实时、准确宣布感染病疫情信息。

另外，现行的《感染病防治法》划定了感染病预警制度，明确省级政府“凭据感染病发生、盛行趋势的预测，实时发出感染病预警，凭据情况予以宣布”，“这赋予了省级政府发出、宣布预警的权力。”

“宣布感染病疫情信息应当实时、准确，这是《感染病防治法》明确要求的。”王晨光强调，应准确明白和适用《感染法防治法》第38条。

除此之外，王晨光告诉《财经》记者，2006年卫生部修订的《关于法定感染病疫情和突发公共卫生事件信息公布方案》，授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生感染病暴发、盛行以及发生其他突发公共卫生事件时，实时、准确地公布辖区内的法定感染病疫情和突发公共卫生事件信息。

“执法划定不清晰，操作性不强，细节不够。详细的主体、权限、法式、方式等，都不是很明确。预计紧迫情况下也没有太多的人关注到卫生部的一个部门规章。”王晨光说，

宋华琳还指出，《感染病防治法》第3章相当篇幅划定的是疫情陈诉与通报，这是行政体系之间信息的上报、下达、共享，只用了一条划定感染病疫情信息宣布制度。他建议修法时明确国家、省级疾病预防控制机构公布信息的权力；他还建议明确宣布疫情信息的内容，包罗感染病疫情性质、原因；疫情发生地及规模；疫情的发病、伤亡及涉及的人员规模；疫情处置惩罚措施和控制情况等。

“封城”之后怎么办？

2020年1月23日破晓，武汉宣布“封城”。当日10时起，全市都会公交、地铁、轮渡、远程客运暂停运营；无特殊原因，市民不能脱离武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭。

王晨光指出，俗称的“封城”并不是执法术语，《感染病防治法》在疫情控制一章划定，关闭可能造成感染病扩散的场所、封锁疫区。《突发事件应对法》在紧迫措施中划定，关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公开场合的运动；执法、法例、规章划定的其他须要的防范性、掩护性措施。

王晨光进一步解释，与感染病、公共卫生事件应急相关的各个执法之间不匹配，制定的时间、立法目的差别，执法划定不细、操作性不强，这些问题在此次疫情应对中有所袒露。好比，这次官方并未宣布武汉或湖北为疫区，只是宣布湖北省政府启动突发公共卫生事件二级（后改为一级）应急响应，进入战时状态。

宋华琳也认为，武汉事实上是接纳了“封锁”，但并未依法宣布武汉为疫区，这是执法上的缺憾。

在武汉“封城”之初，一度面临医疗防护物资匮乏，住民生活未便、物资运输难题等问题。

宋华琳对《财经》记者表现，《感染病防治法》“疫情控制”一章，更多内容讨论如何控制疫情，法式方面只是划定了通告法式，并未划定必须要提前多长时间，并没有对接纳控制措施时相对人权益的保障加以划定。

“现在看更多体现的是控制，体现追求公共秩序、公共利益，目的是尽快‘控制和消除感染病的发生与盛行’，对公民自由权、产业权限制的赔偿，对法式权利的保障，对接纳管控措施期间公民的生存权保障，都语焉不详。”

因此，宋华琳建议未来修法时，应明确在感染病暴发、盛行时，接纳紧迫措施的法式，明确政府和相关部门有保障公民基本生活的义务。

（《财经》记者信娜对此文亦有孝敬）